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邢晖:《職業教育法》修訂曆程回顧與《職業教育法修訂草案(征求意見稿)》分析

作者:邢晖   来源:《中国职业技术教育》   发布日期:2021-06-10


《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职教法》)于1996年5月1日颁布,同年9月1日正式实施。这部历时7年编制的新中国首部职业教育专门法施行了24年,对职业教育的迅猛发展发挥着不可估量的积极作用。但随着我国经济社会快速发展、科技进步及人力资源等迫切要求,特别是21世纪以来现代职业教育日新月异的变化,现行的“五章40条”的《职教法》与迅速发展的世界上最大规模的职业教育相比,似显单薄和滞后。为此, 2008年,修订《职教法》提上日程,社会各界尤其是职业教育战线对此保持高度关注。2019年11月,教育部在官网上发布了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》(以下简称“2019年征求意见稿”),一石激起千层浪,迅速引起更广泛更热烈的讨论。其实,修订工作一直在路上,《职教法》修订何时落地、以怎样的新面目出现,还需要经过几个重要路口,至今还是个未知数和将来时。笔者作为研究者对此一直倾情用心关切,想到过去修法历经十几年实属不易,下一步还需攻坚几时难免遐思。作为亲历者,对“修法之路”做点过程性的回顾和梳理,以小见大,从昔看今,从时代变化看问题演变、思考轨迹、话语逻辑等,至少有些史料价值,也是对自己的职教情怀和历史见证的一个交代、一点欣慰。

一、《職教法》修訂曆程的觀察回顧

我國具有當代意義的職業教育,應該在改革開放以後。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出大力發展職業技術教育的方針,40多年來職業教育一直初心不改,堅持以服務發展爲宗旨,以促進就業爲導向,走産教融合校企合作之路,培養技術技能型人才。1996年將職業教育納入法治化軌道,其標志是《職教法》的出台。一方面該法一直發揮著重要的積極作用,另一方面已不適應快速發展的經濟社會發展需要,特別是滯後于21世紀以來職業教育新形勢新任務新要求,修訂現行《職教法》具有迫切性。從2008年提出並開始修法工作,迄今已有12個年頭,修訂過程反反複複、曲曲折折,修訂稿也有幾十個版本。如此“難産”的修訂過程,以重要時間節點、重大事件、重要機構和任務觀點爲線索,大體分成兩個階段:

(一)第一階段:全國人大提出修訂,國務院委托教育部起草,教育部第一次提交《職教法修訂》送審稿(2008.10—2014.6)

2008年10月29日,由吴邦国任委员长的十一届全国人大常委会,将修订《职教法》作为教育法律之唯一的立法规划,列入应在本届任期5年内完成的第一类项目中。这也是对2002年和2005年分别召开的21世纪以来的第一、二次全国职业教育大会,贯彻落实国务院的两个重要文件——《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)和《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35 号)精神,面对新国情、职教新情况,加强和完善职业教育法制建设的重要回应。同时,2009年至2010年,全国人大教科文卫委员会把《职教法》修订作为重要专题,分别由主任副主任带队开展调研,并委托国家教育行政学院做《<职业教育法>修订实证研究》的课题。

從2009年初開始,教育部根據國務院立法工作安排,正式啓動《職教法》修訂工作,最初委托重慶大學草擬。2009年4月,時任教育部部長周濟在第十一屆全國人大常委會第八次會議上,做了《國務院關于職業教育改革與發展情況的報告》,明確了《職教法》修訂的六條原則要求:一是要進一步明確職業教育在建設人力資源強國和構建終身教育體系、建設學習型社會中的地位和作用;二是要進一步明確現代職業教育體系框架和基本內容,規範中等職業教育和高等職業教育的定位,擴大職業院校面向社會、面向人人辦學的自主權,保障校長、教師和學生在教育教學中的權利;三是要進一步明確各級政府及其職能部門、行業組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務;四是要進一步完善職業教育管理體制和工作機制,加強部門協調聯系,進一步發揮行業企業等社會各方面在發展職業教育中的作用,完善相關制度和機制;五是要進一步完善職業教育保障機制,增加經費投入,加強基礎能力和教師隊伍建設,改善辦學條件,增強職業教育吸引力;六是要進一步明確《職教法》的行政執法主體和法律責任,加強職業教育執法檢查和督導工作的制度建設,促進職業教育依法行政、依法管理、依法辦學。同時,教育部于2009年10月專門立項《職業教育法制建設研究》課題,提出《職教法》修訂中需要重點研究的十個問題——新形勢下職業教育的地位作用、職業教育管理體制、職業教育體系、經費保障機制、教師隊伍建設、行業企業參與和職教機制、就業准入與雙證制、人才培養立交橋、學曆教育與職業培訓並重、職教執法檢查與督導等。

2011年6月17日,《中華人民共和國職業教育法修訂草案(送審稿)》(以下簡稱“2011年修訂草案送審稿”),由時任教育部部長袁貴仁簽發,正式提交國務院審議;該修訂草案送審稿曆時兩年幾易其稿,從結構上有九章73條,比現行的五章40條,在容量和分量上都有很大的加強。國務院法制辦收到2011年修訂草案送審稿後向各部門及各方征求意見,這個過程漫長、曲折而又艱難。據說,質疑、反對等不認可的聲音很多,這不足爲怪。職業教育是跨界的教育,是多元主體管理的教育,是行業性、地方性和外部性很強的複雜的教育,我國又是世界上最大規模的職業教育。多方不同利益主體需要不斷博弈和碰撞,這部法律修訂如果難以平衡各方訴求和利益,肯定不易通過。當時還有一個背景,2011年是“十二五”開局之年,也是黨的十八大召開和政府換屆的准備之年,意味著職業教育面臨著一個新的時期、新的變化和新的要求。因此這部修訂法,從2011到2014年,一直在國務院征求意見,尚未達到基本成熟,更沒有提交到全國人大。“還須再修改”成爲第一次修訂也就是修訂第一階段的最終結果,但所做的一切工作,爲後來重新修訂奠定了良好的基礎。

(二)第二阶段:全国人大开展《职教法》执法检查,教育部重新开启新一轮《职教法》修订工作,2019征求意见稿发布并公开征求意见 (2014.7至今)

2014年6月,21世紀以來的第三次全國職教工作會召開,這也是黨的十八大之後召開的重要會議,國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》(國發〔2014〕19號),習近平總書記專門爲職業教育做了重要批示,六部委還出台了《現代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》(教發〔2014〕6號)。這勢必帶來新的變化和要求。在這種情況下,國務院再次委托教育部重新修改和起草《職教法》,人力資源和社會保障部也同時思考和醞釀如何修訂,新一輪修訂工作再出發。2015年,教育部相關司局將這項工作交給了教育部職業技術教育中心研究所,時任所長楊進重新組織研究組和編寫組,在職成司和法規司的指導下,在現行《職教法》的框架基礎上,進行擴充和修改。此間,筆者也參加了人社部組織的修訂稿草案座談會,這是《職教法》修訂案起草的又一輪沖擊波、變道口和加速期。

2015年上半年,全國人大常委會把職業教育放在更加突出的位置,開展了《職教法》執法檢查。張德江委員長親自擔任檢查組組長、親自作執法檢查報告、親自主持專題詢問,這在各類教育執法檢查中是第一次。

同年3月至5月,張德江委員長和其他3位副委員長親自帶隊,分4個小組先後到吉林、江蘇、河南、湖南、廣東、重慶、甘肅、新疆等8個省(區、市)開展執法檢查,同時委托其他23個省(區、市)人大常委會對本省(區、市)《職教法》實施情況進行檢查,執法檢查做到全覆蓋。

6月29日,張德江委員長代表執法檢查組在十二屆全國人大常委會第十五次會議上,鄭重做了《關于檢查<職業教育法>實施情況的報告》。之後,教育部對此報告全文印發。報告指出,從執法檢查情況來看,職業教育仍然面臨一些必須高度重視的六個困難和問題:對職業教育重要性認識仍然不足,職業教育不能滿足社會對技術技能人才的多方面需求,職業教育經費穩步增長機制不夠健全,教師隊伍還不適應職業教育發展需要,企業辦學作用未能充分有效發揮,職業技能培訓難以滿足需求。針對這些問題,檢查組提出六個方面的意見和建議:切實轉變觀念,從思想上、行動上真正重視職業教育;強化基本定位,大力提高職業教育質量;加強統籌規劃,推進現代職業教育體系建設;健全投入機制,提高職業教育經費保障水平;抓住關鍵環節,建設適應現代職業教育發展要求的教師隊伍;堅持分類指導,支持西部地區、民族地區和農村地區職業教育發展。

張德江指出:“《職業教育法》已經頒布實施近20年,隨著我國經濟社會快速發展,《職業教育法》中的一些規定已經與實際不相符合,需要與時俱進、不斷完善。我們要從加快發展現代職業教育的新形勢新要求出發,積極推進《職業教育法》和有關法律法規的修改完善工作。這次執法檢查中,我們也充分聽取了各方面對修改《職業教育法》的意見建議,檢查組已經做了認真整理,爲下一步修改《職業教育法》工作積累了寶貴資料。這也是執法檢查的一個重要成果。”他要求國務院及有關部門“堅持依法行政,配合全國人大做好《職業教育法》修訂工作”。

2016年2月24日,在第十二屆全國人大常委會第十九次會議上,作爲對全國人大執法檢查以及委員長報告的回應,教育部部長袁貴仁受國務院委托,做了《國務院關于落實<職業教育法>執法檢查報告和審議意見的報告》。針對執法檢查報告和審議意見指出的職業教育存在的六方面問題,國務院及相關部門采取了一系列措施加以改進。袁貴仁表示,下一步將積極做好《職教法》修訂工作。根據各方面反饋意見,抓緊修改完善《職教法》修訂草案,進一步明確職業教育的法律地位、體系架構、基本制度、條件保障、統籌協調等關鍵問題,盡早提請全國人大常委會審議。同時,盡快頒布《職業教育校企合作促進辦法》,推動一批深度參與職業教育的“教育型企業”發展,深化産教融合、校企合作。推動各地落實職業院校生均撥款制度,積極吸引社會投入,健全多渠道籌資機制。推動各地依法依規核定教師編制,根據教育教學需要配備師資;健全教師招用制度等,吸引優秀人才從教。推動完善就業政策和用人機制,提升職業院校畢業生就業的比較優勢,提高技術技能人才的地位和待遇。

2015年12月15日,教育部辦公廳就關于征求對《職業教育法修正案(草案)》(征求意見稿)發函,該草案是在現行法的基礎上,形成六章50條。與此同時,人社部也獨立草擬了修訂稿。據悉這兩份草稿並未正式提交國務院,一直在討論之中。筆者在2018年7月,曾接到針對“修訂草案第六稿”提意見,此文本是“七章53條”。這稿最大的特點是,在現行《職教法》的框架基礎上,較多地增加和吸收了第三次全國職業教育工作會議精神和習近平總書記給職業教育重要批示的精神。

2018年,第十三屆全國人大常委會又一次把《職教法》修訂列入立法規劃。2019年1月24日,國務院出台《國家職業教育改革實施方案》(簡稱“職教20條”),這是對2018年全國教育大會精神的落實性文件,也是新時代職業教育深化改革和創新的集結令,具有重要的裏程碑意義。新時期職教20條改革舉措也成爲《職教法》修訂的重要政策指引。職業教育走向新時代的一系列實踐探索,也必然豐富修法內容。

教育部根據《憲法》《教育法》《勞動法》及其他有關法律法規,特別是黨的十八大、十九大以來的最新文件精神,又幾易其稿,形成了《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》。這一版本共八章60條,在原法五章40條的基礎上,修訂調整了41條,新增15條。2019年12月5日,教育部在官網上面向全社會發出了關于《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》公開征求意見的公告,3個附件有《征求意見稿》《關于<征求意見稿>的起草說明》《中華人民共和國職業教育法修訂對照表》,征集反饋意見的截止時間爲2020年1月5日。此間,通過網上、書面、座談等多種方式,收取了很多意見和建議,有的針對框架結構,有的針對重點問題,有的逐條逐句修改,有的質疑言辭激烈,有的說法別開生面。教育部相關部門一定會在分析研究各種意見的基礎上,再認真反複修改,直到教育部黨組通過,再次提交《職教法》修訂送審稿。

以上是對2008年以來修法兩個階段曆程的大概回顧,《職教法》修訂到現在仍然是一個沒有“落地”的“過去完成時”和“正在進行時”。第三階段是將來進行時和完成時,國務院法制部門及全國人大相關部門和常委會的工作依然繁重,盡管大家希望修改過程和修訂“正果”來得再快一點。但時有多長、程有幾道、何時有果,新法如何?都成爲共同的期待和關切。

二、對《職教法》修訂若幹重點焦點問題的梳理與思考

顯然,《職教法》修訂過程比想象和預期要緩慢和困難得多,對《職教法》修訂的邊界、思路、框架和內容等,看法見仁見智;十多年的修訂曆程,除複雜、困難和變化等原因外,對有沒有必要改、誰來改,改什麽、怎麽改、最終改成什麽樣,在不同的時間和背景下、在不同的相關利益方中、站在不同的角度和立場上,看法和觀點都有可能不一致。《職教法》作爲單項法律,與其他相關法律法規有一個相互銜接問題,自身也有配套問題。對法律修訂的研究和思考可以是無限的,但真正操作起來,只能是突出重點,有限解決。筆者從第三方觀察和研究的角度,根據現行《職教法》、2011年修訂草案送審稿、2019征求意見稿三個版本爲依據,結合參與調研所聽所感,就修法的態度、尺度和思路等問題,大體做些梳理和思考。

(一)修法有沒有必要,是必須改還是可以不改?是快改還是慢改?

1.多數單位和個人贊成修法勢在必行,希望加快

支持者認爲,進入新世紀後,2002和2005年國務院召開兩次全國職業教育大會,頒發了兩個重要《決定》,提出了一系列新問題新挑戰,這種情況下2008年全國人大提出修訂《職教法》是及時的、必要的;特別是2010年《中國教育改革與發展中長期規劃綱要(2010—2020年)》出台,提出了職業教育發展的新任務新思路,催生了2011年版本;2014年全國第三次職教會、第三個《決定》,到2018年的全國教育大會、《中國教育現代化2035》、職教20條等,都是倒逼修法進程加速的契機,2019征求意見稿是又一個催化物。

2.不贊成修法的聲音也有一些

少數或個別部門認爲,現行法律有很多沒有執行到位,主要矛盾不是立法改法,而是執法和督法,況且,有些重大問題如職教體系、管理體制的規範等,論證不足、未成共識、不太成熟,建議暫緩修訂。

3.2015年,全國人大常委會開展了《職教法》執法檢查,充分肯定了現行法的重要作用,同時也提出加緊修訂《職教法》的意見

2015年12月,全國人大常委會通過了教育部提交的《教育法》《教師法》《高等教育法》《義務教育法》《民辦教育促進法》等五部教育法律的捆綁式修改。其中,1986年頒布的《義務教育法》,在2006年6月出台了修訂版,與這次修改間隔9年;2002年12月頒布的《民辦教育促進法》,與這次修訂間隔12年。而1996年的《職教法》在2015年的捆綁修訂中,並未列入,原因一是單列更體現重視和重要,原因二或許是不那麽緊迫,原因三是它的獨特性和複雜性。

(二)修法尺度有多大,是大改、中改、還是小改?

主張大改者期望重新思考《職教法》的名稱、邊界、框架、指導原則和邏輯主線等;主張中改或小改者,基本是堅持審慎態度,建議在原法框架的基礎上,進行與時俱進地調整和增減,全國人大執法檢查之後,反映出的應該是這個態度和期望。討論很大膽,有許多創新甚至顛覆性的意見,但操作很謹慎,基本保持了繼承與發展的思路。

1.關于邊界和法名

有認爲要與國際稱謂“技術職業教育與培訓”(TVET)一致,稱《職業技術教育培訓法》的;有建議稱“職業技術教育”,改成《職業技術教育法》的;還有提議同時搞幾個法名,如《學校職業教育法》《職業培訓法》的;還有建議從功能上加強,稱《職業教育促進法》或《職業教育補充法》的。迄今爲止,《職教法》修訂稿一直使用《職業教育法》的稱謂。

2.關于修改的部門主體

有建議不交教育部牽頭,以避免門戶之見和部門利益,應讓國務院法制部門、全國人大有關部門、第三方機構等統籌修訂工作,更體現統籌機制下的多元參與性;也有建議讓人力資源和社會保障部主導,從另外角度修訂完善《職教法》,彌補現行法中職業培訓薄弱的缺失。事實上,從2010年至今,修訂草案一直是教育部爲主牽頭,但各部門、全社會都積極參與和發表意見。筆者認爲,不管誰牽頭修法,參與討論一定是全方位的,政府及相關各部門(包括中央和地方)、行業、企業、學校、社會、學生等,都有發表意見的權利和責任,因爲法律應該是不同利益主體之間的相對平衡。

3.關于邏輯主線

重新構架“章—條—款”的思路。有認爲不要按教育的邏輯,而是按技能型人才能力建設的邏輯;有建議按辦教育的多元主體的邏輯,還有提出按受教育和接受培訓者的線索。現在看修訂稿堅持了“職業教育是教育體系的重要類型”,兼顧了教育、經濟、社會、文化等多重邏輯。

4.關于問題導向

幾乎都贊成要針對現行法的不適應問題進行修改,有缺失的補充,不合時宜的調整。但究竟哪些不明確,哪些有缺失,哪些不妥當?大體包括:指導思想、職教定位、培養目標、內涵外延、不同主體責任等需要進一步厘清;職教體系如層次結構、基本制度如校企合作、重要制度如管理體制、現代學校制度如職業院校自主辦學、分類指導如地方主體作用、學徒制度如企業責權利統一、國家資曆框架制度如學曆證書與技能等級證書的互通互換、教師要求與受教育者終身學習和社會化學習的制度保障等,需要做適當地增加;初等職業教育是否取消;原法表述方式剛性不足,約束性不強,“應當”“可以”出現過多;法律責任不明確,缺少罰則;與其他法律銜接的規定(如教育法、高等教育法、民辦教育法、教師法,勞動法、公司法等)也不夠明確,應加強各種相關法律之間的一致和銜接,還要加強與《職教法》自身配套的相關條例和文件,形成完善的法律法規體系。可見,需要解決和期待解決的問題太多,而一部法律不可能全面應對,只能是有限解決。關鍵是修訂的重點要抓住,難點要突破。

(三)修法大體什麽框架,反映了什麽?

如果把1996年的《職教法》、2011年修訂草案送審稿、2019征求意見稿進行比較,基本反映出此次修訂的框架結構沒有顛覆性的變化,只是在原有五章40條的基礎上,修改爲九章73條和八章60條,以增加、調整、少量刪減爲主,簡單分析如下:

1.1996年《職教法》

1996年《職教法》,五章40條的架構是:總則11條、職業教育體系5條、職業教育的實施9條、職業教育的保障條件13條、附則2條;除總則和附則外,實質重點有三,即體系、實施和保障。

2.2011年修訂草案送審稿

2011年修订草案送审稿,九章73条结构是:总则11条、受教育者9条、职业教育机构16条、教师6条、行业指导与企業参与8条、政府职责11条、社会支持 4条、法律责任 6条、附则2条;其中,受教育者、教师、行业指导和企業参与、社会支持、法律责任,这五点比原法有了更大的力度。

3.2019年征求意見稿

2019年征求意見稿,八章60條的框架是:總則11條,職業教育體系6條,職業教育的實施11條,職業學校和職業培訓機構9條,職業教育的教師和受教育者9條,職業教育的保障7條,法律責任5條,附則2條;這一稿在框架結構和關鍵點上,似乎是對原稿和2011版的中和與綜合,除對總則的條款上變化很大之外,顯性關鍵詞是體系、實施、機構、教師和受教育者、保障、法律責任,而行業與企業、社會等成爲隱性的條款中的亮點了。因爲這些都不是最後的“面孔”,所以目前修訂稿本身框架和內容不多評論,希望讀者從修改框架及其變化過程中,品出其立意和道理。

(四)修法有何新立意,怎樣體現與時俱進?

筆者曾在2011年撰文《<職業教育法>修訂應體現跨界特征》中闡釋:“中國特色”“現代化”的職業教育,要求《職教法》修訂必須體現科學發展觀;關乎“國計民生”、凸顯“類型”的“大”職業教育,要求《職教法》更能體現職業教育的重要戰略地位,更能體現不同于普通教育的人才培養目標和“教育與培訓”並行的特點;“多主體”“跨界”的職業教育,要求《職教法》更好地兼顧政府、行業、企業、學校等多個主體,跳出教育(職業教育)來規範發展職業教育,制定出多方協同治理的規則;“雙師型”教師和“全納性”受教育者的職業教育,更要充分體現“教育者”和“受教育者”兩個方面的主體性;“多樣化”“差異性”的職業教育,要求《職教法》更加體現分級規制、分類指導、依法自主辦學的原則;“終身化”“社會化”的職業教育,要求《職教法》更加體現終身學習的理念,在體系、制度、途徑等方面,保障職業教育“面向人人、面向社會”;“公益性”強于“市場性”的職業教育,要求《職教法》更加強化國家行爲和政府責任,明確各方面法律承擔。概括起來關鍵詞有:以人爲本、終身教育、終身學習、大職業教育、市場經濟、協同治理、分類指導等,這些思想在2011版本中,應該得到了體現。

再看2014年以來,職業教育新改革新理念的關鍵詞:現代職業教育體系、不同教育類型同等地位、育訓結合、中高本銜接、職普溝通、應用型高校、本科職業教育、産教融合、校企合作、産教融合型企業(行業)、現代學徒制、書證融通、學分銀行、國家資曆框架制度、企業舉辦職業教育、職業教育集團、股份制混合所有制、職業教育評價組織、校行企命運共同體,技術技能大師制度、堅持黨的領導、高水平高等職業學校,等等,這些新形勢下的新理念、新實踐、新制度,一定程度上會上升到法律的高度。

因此,關注《職教法》修訂,要分析其增加、修改、刪掉的章目、條款和表述,及其背後的與時俱進的指導思想和新的立意。

三、對《職教法修訂草案(征求意見稿)》的分析與思考

《職教法》修訂數易其稿,筆者認爲,2019年征求意見稿比現行《職教法》和2011年修訂草案送審稿都有飛躍式的改進;但本著對國家和人民、對事業認真負責的態度,還需深入研究,反複推敲,進一步修改,直至最後通過。通過學習2019年征求意見稿、起草說明以及與現行法對照表三個文本,筆者初步解析一下它的基點、亮點、突破點、重點和增長點。

(一)體現新時代特征的指導思想是基點

以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,貫徹落實黨的十九大精神、全國教育大會精神,貫徹國務院《加快發展現代職業教育的決定》精神,貫徹職教20條,積極進行制度創新,緊緊圍繞職業教育是類型教育的定位,統籌設計法律制度體系;緊緊圍繞職業教育領域熱點難點問題,增強制度針對性;緊緊圍繞職業教育改革發展實踐,及時將實踐成果轉化爲法律規範。

(二)突出職業教育類型定位是亮點

一是更加明確了職業教育的內涵,職教法所稱“職業教育,是指爲了使受教育者具備從事某種職業或者職業發展所需要的職業道德、專業知識、技術技能和能力素質而實施的教育活動,包括各級各類職業學校教育和各種形式的職業培訓”。

二是更加明確了職業教育的功能價值,“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分,是培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業,推動經濟社會發展的重要途徑”。

三是更加明確了職業教育的性質定位,“與普通教育是不同教育類型,具有同等重要地位”。

四是更加強調了職業教育的初心和使命,“以立德樹人爲根本,以服務發展爲宗旨,以促進就業爲導向,堅持産教融合、校企合作、工學結合、知行合一,培育工匠精神,進行職業指導,全面提高受教育者的素質”。

五是更加明確了職業教育的發展原則,“國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度,在義務教育後的不同階段實施職業教育與普通教育分類發展,優化教育結構,科學配置職業教育資源”,強化了“堅持産教融合、校企合作、工學結合、知行合一”的實施原則。

六是在職業教育體系、實施、機構、教師、受教育者、保障、法律責任等多個方面,更加突出了職業教育的類型特征,以及“同等重要地位”的措施。

(三)完善職業教育制度體系是突破點

十九屆四中全會的主題是“中國之治”,制度和治理是核心概念,也應該是下一步修訂《職教法》的重要指導思想;創新和完善現代職業教育制度體系,例如能否明確職業教育的根本制度、基本制度和重要制度,應該是《職教法》修訂的突破點和加強點。就當下修訂情況而言,有幾個推進:

1.職業教育體系框架基本明確

一是規範了現代職業教育體系的內涵,“國家建立健全適應經濟社會發展需要,産教深度融合,職業學校教育和職業培訓並重,職業教育與普通教育相互溝通,初級、中級、高級職業教育有效銜接,體現終身學習理念的現代職業教育體系”。這個表述比現行法“建立、健全職業學校教育與職業培訓並舉,並與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”的規定,顯然更加豐富、全面、深刻,更具有系統性、現代性和發展性。

二是提出了完善體系的有效制度,即“國家建立國家資曆框架制度,建立職業教育國家學分銀行,推進職業教育各類學習成果的認定、積累和轉換”“有關職業培訓經曆、體現職業技能等級的證書及其他學習成果,經職業學校認定,可以轉化爲相應的學曆教育學分,達到相應職業學校學業要求的培訓學員,可以獲得相應的學業證書”。

三是實施初中高學曆層次銜接、職普類型溝通的有效舉措,“實行彈性學習制度,經批准,可以實行中等、高等學校職業教育的貫通培養”“組織職業學校、職業培訓機構、企業和行業組織等爲普通中小學開展職業啓蒙、職業認知、職業體驗與勞動技術教育提供條件和支持”。

2.産教融合制度初步形成

産教融合、校企合作是職業教育的基本制度和重要制度,也是當前職業教育最薄弱環節。調動行業企業舉辦和參與的積極性,確立産教融合型企業制度,力求責權利的統一,是此次職教法修訂的重點和亮點之一。

一是強化了企業辦學的權利。“鼓勵有條件的企業根據自身生産經營需求,利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素,單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構”。

二是確立了産教融合型企業制度。明確了條件和優惠政策,“國家建立産教融合型企業認定制度。對深度參與産教融合、校企合作,在職業學校辦學和深化改革中發揮重要主體作用,行爲規範、成效顯著,創造較大社會價值,在提升技術技能人才培養質量、增強吸引力和競爭力方面,具有較強帶動引領示範效應的企業,予以相應獎勵”“企業舉辦職業教育符合條件的,可以按投資額一定比例抵免教育費附加和地方教育附加”。

三是提出校企合作的形式和內容。“通過共同舉辦職業教育機構或者項目、組建職業教育集團等多種形式”“在招生就業、培養方案制定、師資隊伍建設、專業建設、實習實訓基地建設、教學改革、質量評價、科學研究、技術服務、科研成果轉化等方面,應當與相關行業、企業、事業組織等建立合作機制”。

四是推進現代(新型)學徒制。“國家推行學徒制度,鼓勵有技術技能人才培養能力的企業設立學徒崗位;有條件的企業可以與職業學校聯合招收學員(學徒),以工學結合的方式進行培養”。

3.現代職業學校制度得以強化

一是明確了職業學校層次類型。“職業學校教育是學校教育制度的重要類型,分爲中等、高等職業學校教育。中等職業學校教育是中等教育的重要部分,由中等職業學校實施;高等職業學校教育是高等教育的重要部分,由專科、本科層次的職業高等學校和其他普通高等學校實施。符合條件的技師學院,依法經審批,可以設置爲相應層次的職業高等學校,同時可以保留技師學院名稱和功能。”職業高等學校是這次修訂中的新提法,旨在突出職業教育類型和高等教育層次。

二是完善理事會制度。“職業學校應當設立理事會,理事會成員由行業、企業、社區、校友等方面代表組成,作爲咨詢、協商、審議與監督機構,參與學校管理、支持學校發展”。

三是擴大學校辦學自主權。“職業學校依法自主管理”“應當按照國家有關規定,根據主管部門核定的辦學規模招收學生,根據産業需求,依法自主設置專業,基于國家教學標准和職業標准制訂人才培養方案,自主選用或者編寫專業課程教材;根據培養技術技能人才的需要,設置教學過程和學習制度”“職業學校、職業培訓機構可以從校企合作中以提供教育培訓服務等方式獲得報酬,並自主制訂分配辦法”。明確了職業學校在辦學、管理、招生、專業設置、課程、教學、薪酬分配等方面的自主權,這也是修訂《職教法》的亮色之一。

(四)破解職業教育熱點難點問題是重點

1.完善職業教育管理體制

針對長期以來政出多門、交叉管理的弊端:一是加強協同治理。規定了“實行在國務院領導下,分級管理、地方爲主、政府統籌、行業指導、社會參與的管理體制”。二是加強統籌協調。“建立國務院職業教育工作部際聯席會議制度,加強對職業教育工作的領導,統籌全國職業教育工作,部署職業教育改革創新重大事項”。三是強化省級統籌。“省、自治區、直轄市人民政府領導區域內職業教育工作,確定省級以下地方各級人民政府管理職責,統籌職業教育資源,加強協調管理,組織開展督導評估”。四是完善支持體系。“建立國家職業教育指導咨詢委員會,提供職業教育政策咨詢建議,協助推進職業教育重大改革,指導開展職業教育考核、評價”。

2.完善職業教育辦學體制

突破長期以來由政府舉辦爲主,轉變爲政府統籌管理、社會多元辦學格局:一是強化了各級政府的責任和保障作用。二是強化了行業主管部門、行業組織、企業舉辦或聯合舉辦職業教育機構的權責,鼓勵民辦教育,“國家鼓勵依法舉辦民辦職業學校、職業培訓機構”。三是創新辦學模式,“依法支持社會力量、民間資金參與舉辦股份制、混合所有制職業學校、職業培訓機構。”

3.完善職業教育經費投入機制

針對長期以來經費和投入短缺的狀況:一是多種籌集。“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金”。二是政府投入到位。“建立與職業教育辦學規模、培養成本和辦學質量相適應的財政投入制度”。三是政府統籌資金和使用到位。“各級人民政府安排地方教育附加費、就業、扶貧和移民安置資金以及科學技術開發、技術推廣等方面的經費,應當將其中可用于職業教育的資金統籌使用,加強全過程預算績效管理,提高資金使用效益。”

4.完善職業教育教師建設制度

針對長期以來“雙師型”教師結構、素質及管理等困境:一是加強培養和培訓。“國家設立職業教育教師培養培訓基地,加強專業化教師培養培訓;鼓勵、支持地方人民政府設立專門的職業技術師範學院,鼓勵高等學校設立職業教育教師教育專業;鼓勵行業企業共同參與職業教育教師培養和培訓”。二是規定教師准入門檻。“職業學校的專業教師應當具有一定年限的相應工作經曆或者實踐經驗,達到相應的技術技能水平”。三是鼓勵企業支持。“具備條件的企業經營管理和專業技術人員、有專業知識或者特殊技能的人員,經過相應的教育教學能力培訓,取得教師資格,可以擔任職業學校、職業培訓機構的專業教師,並根據其技術職務轉聘爲相應的教師職務”“國家建立技術技能大師制度。技術技能大師可以在職業學校專職或兼職擔任高級職務專業教師,建立工作室等,參與人才培養、重大工程聯合攻關等工作”。

(五)緊跟時代需求建規立制是增長點

2019年征求意見稿比現行法新增了15條,表明與時俱進、實事求是的態度。主要增加點有:

一是堅持黨的全面領導。“實施職業教育必須堅持中國共産黨的全面領導,堅持社會主義辦學方向”“公辦職業學校實行中國共産黨基層組織領導下的校長負責制。中國共産黨學校基層黨組織按照中國共産黨章程和有關規定,統一領導學校工作,支持校長獨立負責地行使職權”。

二是質量評價機制。“職業學校、職業培訓機構應當建立健全教育質量的評價與保障制度,吸納行業、企業參與評價,並及時公開相關信息,接受社會監督。縣級以上人民政府教育行政部門應當建立適應職業教育特點的質量評價體系,組織或者委托行業、企業和第三方專業機構,對職業學校的辦學水平、質量和效益進行評估,並將評估結果及時公開。具備條件的行業組織、職業教育研究機構等第三方專業機構可以依法對職業學校教育教學質量開展評價、認證。具備條件的機構,可以根據職業技能標准研發職業技能等級標准,實施職業技能等級考核、評價”。

三是國際交流合作。“國家鼓勵職業教育領域的國際交流與合作,支持引進境外優質職業教育資源,鼓勵招收職業教育類別留學生,支持職業教育機構赴境外辦學,鼓勵開展多種形式的職業教育資格資曆互認”“境外投資者可以依法在中國境內舉辦職業培訓機構”。

四是職業教育信息化。“國家鼓勵與支持運用現代化教學手段、互聯網和信息技術,開發職業教育網絡學習資源,創新教學方式、學校治理方式,推動職業教育信息化建設與融合應用”。

五是學生權利義務和實習保障。“職業學校學生應當全面完成規定的學習任務,按要求參加實習、實訓。職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會”“企業、事業組織應當安排實習崗位,接納職業學校和職業培訓機構的學生實習,並保障學生在實習期間享有休息休假、獲得勞動安全衛生保護、接受職業技能指導等權利,對上崗實習的,應當簽訂實習協議,給予適當的勞動報酬”“國家建立健全職業學校學生實習安全風險管理制度。職業學校組織學生參加實習實訓,應當爲學生購買實習責任保險,費用納入學校預算予以保障”。

六是法律責任。爲了體現法律的約束性和強制性,新增了專門的一章5條,分別規定了政府、企業、學校和實習單位、職業培訓機構、實施質量評價認證的機構等責任,及其違背罰則,這也是《職教法》修訂的一大特色。

此外,關于職業學校和培訓機構設置審批、職業學校技能大賽、技師學院設置職業高等學校的審批、職業高等學校的新提法,以及職業教育分爲初級、中級、高級三個等級,取消初等職業學校教育等,也是2019年征求意見稿或增或調整的地方,背後反映著時代的變遷和職業教育的發展和變化。

最後還要說,《職教法》修訂在路上,過去完成時值得回顧,思考修改依然處于現在進行時,我們期待好事多磨的將來完成時。我們對《職教法》修訂,始終在關注、在繼續!


(責任編輯:zhaoq)

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